El «instrumento fiscal»: ¿herramienta para quiénes? *

Por: Pablo Messina

De un tiempo a esta parte, los debates presupuestales han girado en torno al “espacio fiscal”. Las razones son obvias y compartibles: la disciplina presupuestaria debe ser un eje fundamental de la política macroeconómica. Cuando se descuidan las cuentas públicas, se cae en riesgo de reducir   mucho los márgenes de política e incluso afectar la soberanía cuando ese descuido se traduce en endeudamiento externo.

Pero el asunto es más grave aún, cuando el cuidado de las mismas se centra en no aumentar el gasto -y tampoco discutir en profundidad su composición-, a la vez que no se considera aumentar los ingresos públicos para financiar políticas estratégicas, teniendo en cuenta que muchas veces los costos de no implementarlas son tan altos o mayores que el descuido fiscal. Entonces, hay dos preguntas que deberían guiar la discusión a nuestro entender: ¿es posible aumentar los ingresos del Estado? ¿es necesario ampliar gastos y modificar otros? En el presente artículo, nos centraremos en la primera de ellas.

Desde la década de los noventa, se nos quiso hacer creer que el Estado uruguayo era una pesada carga en la economía. “Bajen el Costo del Estado, Por Favor” era un pegotín que adornaba más de una 4×4. Flexibilización laboral y desregulaciones de todo tipo acompañaron dicha consigna en el marco de lo que proponía e imponía el Consenso de Washington. Pero el análisis concreto de la carga fiscal en nuestro país, muestra que si bien no es baja, es inferior a la inmensa mayoría de las economías centrales e incluso a la de países de la región como Argentina y Brasil¹El resto de los países latinoamericanos tiene cargas tributarias muy bajas. En promedio, se encuentran en niveles similares al del África Subsahariana..

La Reforma Tributaria del año 2007 implicó una mejora innegable. Por primera vez, los tributos  se pensaron como un “sistema” en vez de un “archipiélago”. Mejoró la eficiencia, se redujo significativamente la cantidad de impuestos existentes e incluso mejoró el impacto distributivo respecto a la situación previa. No obstante, diversos estudios muestran que el impacto distributivo del sistema sigue siendo muy modesto, al punto que podría afirmarse que la mejora en la distribución no parece haber sido un pilar central de la Reforma. La consigna de “que pague más el que tenga más” no sólo sigue vigente, sino que todavía está pendiente en muy buena medida.

En ese mismo marco, la equidad horizontal -a igual capacidad contributiva se debería pagar lo mismo- también está en cuestionamiento²Existen otros problemas de equidad horizontal. A modo de ejemplo, puede suceder que un profesional que trabaja en relación de dependencia aporte muchísimo más que si se registra como trabajador independiente y opta por pagar IRAE. Esto no sólo implica problemas de equidad horizontal, sino que también fomenta prácticas elusivas -estrategias para “eludir” impuestos-, básicamente porque en el IRPF casi no se pueden realizar descuentos mientras que en el IRAE sí.. El Anuario de Opypa (2012), indica que la presión fiscal del agro ronda el 8% -menos de un tercio que el promedio de nuestra economía-. Quienes más se han beneficiado del crecimiento actual, vinculados a la soja, la forestación y la ganadería, aportan mucho menos que el resto de la sociedad a las cuentas públicas. Exonerados del Impuesto a Primaria, al Patrimonio, exentos de IVA los insumos para la producción agropecuaria, teniendo la posibilidad de descontar el IMEBA del pago de IRAE, se puede explicar esta inequidad. A modo de ejemplo, estudios recientes estiman que en la zafra de soja 2009/2010 en Argentina la tributación fue 5 veces mayor por tonelada y 7 veces mayor por hectárea que en el caso uruguayo.

El ICIR, que a lo sumo podría matizar muy levemente esta situación, una vez puesto en práctica implicó también suspender el cobro del Impuesto a la Enajenación de Semovientes vigente desde 1960. Tambler estimó que el ICIR podría recaudar unos 39 millones de dólares, mientras que por el impuesto municipal se hubieran recaudado aproximadamente 24,7 millones de dólares. El aporte neto hubiera sido de unos 14,3 millones de dólares pero con la ventaja de que ahora se destinarían dichos recursos para caminería rural. Por si el negocio no fuera lo suficientemente redondo, se declaró inconstitucional el ICIR. ¿Se volverá a implementar el Impuesto a la Enajenación de Semovientes?

Lamentablemente, estos no son los únicos sinsabores que nos deja la estructura tributaria actual y no podemos echar toda la culpa a la Suprema Corte de Justicia. Nuestro país tiene niveles de “gasto tributario”³Por Gasto Tributario se entiende aquello que el Estado deja de recaudar por exoneraciones o excenciones de determinados impuestos. particularmente altos si se compara con la región. Esto no es necesariamente negativo a priori. En este rubro se encuentran la tasa reducida y exenciones de IVA a productos de primera necesidad así como también renuncias fiscales a los monotributistas, por citar algunos ejemplos. Otros ítems son un tanto más objetables como las exoneraciones impositivas a la enseñanza privada⁴Una de las resoluciones del Congreso “Julio Castro” era gravar a las instituciones privadas de la enseñanza aunque después no fue llevado a cabo., pero sin duda, lo que amerita una mayor reflexión son los regímenes de Zona Franca (ZF) y la Ley de Promoción de Inversiones (PI).

En lo que concierne a las ZFs, en muchos casos operan como “enclaves informacionales”. Algunas trabajan en el sector de las Comunicaciones (TICs) y generan empleos bien remunerados mientras otras, como los Call Centers, las condiciones laborales y salariales distan de ser muy beneficiosas. Asimismo, han proliferado ZFs vinculadas a proyectos anclados en nuestras ventajas comparativas. Esta práctica está en franca contradicción con las políticas de otros países que gravan más los proyectos extractivos en vez de exonerarlos de impuestos, más aún si se toma en cuenta que nuestro continente fue donde más creció la Inversión Extranjera Directa. Si la calidad institucional uruguaya es buena, y los eucaliptos crecen mucho más rápido que en otras zonas del mundo, ¿aparte hay que exonerar de impuestos a los emprendimientos vinculados?

Por otra parte, en cuanto a la PI, algunos de los proyectos enviados con recomendación de aprobación en los últimos años son bien ilustrativos: se repite para el año 2012, 2011 y 2010 Hípica Rioplatense S.A.⁵Fue a su vez el principal proveedor del Estado en el bienio 2009-2010 según datos publicados por AGESIC. (“Maroñas Entertainment”); en el año 2011 fue seleccionado el Estudio Posadas, Posadas y Vecino⁶El Estudio Posadas, Vecino y Vecino pertenece, entre otros, al Dr. Ignacio de Posadas, ministro de Economía del gobierno de Luis Alberto Lacalle. para la ampliación de su local en Carrasco; en 2012 Grandes Tiendas Montevideo S.A. y sistemáticamente grandes superficies como TATA S.A., Macromercado S.A., etc. aparecen en la lista. ¿Emprendimientos de gran valor agregado? ¿Uso de tecnologías de punta? La casuística parece ser demasiado generosa, y sin embargo, por ley de ZFs y PI el Estado dejó de recaudar un 1,1% del PBI en el 2010.

Actualmente, más allá de las consideraciones que hicimos en el presente artículo, se están discutiendo algunas propuestas: aumentar el IRAE para ganancias extraordinarias, sacar algunas exoneraciones que actualmente disfruta el sector agropecuario e incluso aumentar a 15% la tasa de IRPF al capital. Todas estas medidas, implicarían aumentos en la carga fiscal, garantizando mayor equidad en la recaudación. Pero por ahora, lo cierto es que la decisión más reciente en materia fiscal fue la de no aumentar los mínimos no imponibles a salarios y jubilaciones, cosa que resulta difícilmente defendible. En política económica, deben no sólo priorizarse determinadas ramas de actividad y velar por buenos indicadores macroeconómicos sino también definir qué actores sociales son estratégicos y cuáles no. Por ejemplo, optar entre trabajadores y jubilados o grandes propietarios y empresarios de los agronegocios. La gestión por la inconstitucionalidad del ICIR fue ilustrativa: la ARU, buena parte de la prensa y partidos tradicionales mostraron cuál es su base social de apoyo. La pregunta que nos resta es, ¿sobre qué actores sociales se apoya el gobierno?

* El presente artículo se basa en una serie de trabajos que vienen desarrollándose en el Centro de Estudios y Formación Sindical José «Pepe» D’Elía perteneciente al SUNCA. No obstante, las opiniones aquí vertidas son de entera responsabilidad del autor.