En defensa de las empresas públicas*

Por: Enrique Rubio

El Estado constituye una formidable creación histórica y social. De igual manera que el Mercado o que las instituciones y organizaciones de la Sociedad Civil. En todos los casos han existido antes del capitalismo, durante el capitalismo y muy probablemente persistirán en el post-capitalismo. También en todos los casos la cuestión medular ha radicado en los intereses sociales que defienden o al servicio de los cuales funcionan.

Pueden desarrollarse estados en los que se despliegan políticas públicas al servicio de la nación y de las mayorías, o de poderosas minorías e incluso de su propia burocracia. Los mercados, por su parte, pueden ser regulados o funcionar, como predica el neoliberalismo, absolutamente desregulados y bajo la hegemonía del capital financiero. Algo por el estilo se puede decir de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil.

Es absolutamente erróneo afirmar, como también sostiene el neoliberalismo, que el Estado nacional se encuentra en vías de extinción. Sí es cierto que la globalización ha recortado sus poderes y que los actores económicos principales de la misma, las empresas transnacionales, lo han desafiado profundamente. Pero también es cierto que distintas fuerzas han impulsado el desarrollo de macro-estados por la vía de las integraciones y articulaciones regionales, construidas a partir de estados nacionales muy poderosos, como el eje franco-alemán, los Estados Unidos de Norteamérica, China o Rusia.

En nuestro país el Estado preexistió a la nación. Nació antes como consecuencia de nuestro origen en la colonia española. Artigas quiso, y no pudo, construir un estado progresista. Más, un estado revolucionario. Luego se impusieron las políticas liberales del estado mínimo, juez y gendarme, a lo largo del resto del siglo XIX. Pero en el siglo XX Uruguay se adelantó al mundo y construyó, gracias al impulso del ciclo batllista, un estado poderoso. Que avanzó en la economía, la sociedad y la cultura gracias al impulso de nuevas fuerzas sociales y de nuevas corrientes ideológicas.

La columna vertebral de este estado nacido del progresismo ha sido, y son, las empresas públicas. Pero como esta construcción ha tenido avances y retrocesos, desvíos y nuevas creaciones, en la segunda mitad del siglo XX y en lo que va del XXI, el resultado es un conjunto enmarañado que produce confusión. Por consiguiente, vale la pena realizar algunas distinciones.

En nuestro sistema normativo, constitucional y legal, y a nivel nacional, tenemos, en primer lugar y como cuestión central, empresas y bancos públicos, con el formato de Entes Autónomos (EEAA), como el BROU, el BCU, ANCAP o UTE, o con el formato de Servicios Descentralizados (SSDD), como el Correo, la ANP, ANTEL u OSE. Siempre en el marco del derecho público. Desde luego, los EEAA son más amplios que las empresas, y también comprenden al BPS o a la enseñanza. Pero no es eso lo que nos ocupa ahora. Los SSDD, a diferencia de los EEAA, no requieren, para su creación, una mayoría parlamentaria especial, sus funcionarios no tienen estatuto propio sino el de la Administración Central (los Ministerios), y sus actos son recurribles ante el Poder Ejecutivo.

En segundo lugar, hemos tenido un desarrollo muy importante de las llamadas Personas Públicas no Estatales, desde 1925. Como el IMPO, el LATU, la Corporación Nacional para el Desarrollo o MEVIR, son creadas por ley, cumplen algún fin de interés público, se les aplican ciertos controles propios del derecho público y funcionan, en otros aspectos (fundamentalmente contrataciones y régimen de sus funcionarios) en el marco del derecho privado.

En tercer lugar, hemos tenido alguna empresa pública con participación del capital privado. El caso más conocido es el de PLUNA en alguna de sus etapas, aunque no fue lo que se previó en la primera parte del artículo 188 de la Constitución. Han constituido un absoluto fracaso. Máxime cuando el capital privado logra controlar la gestión de la empresa y el estado adquiere responsabilidades u otorga garantías que el capital privado manipula.

Y en cuarto lugar, también en el marco del 188, las empresas privadas con participación estatal, en el país o fuera de él, creadas como Sociedades Anónimas, a partir de iniciativa de alguna empresa pública o persona pública no estatal, o existentes previamente como S.A., y en las que invierte el Estado. Es el caso, en numerosas S.A. del BROU, la CND, ANCAP, ANTEL O UTE. Algunas han sido exitosas y otras han acarreado pérdidas, como las ruinosas inversiones de ANCAP en la Argentina en las estaciones de servicio. Todo depende del acierto o desacierto en la inversión.

Nos importa hoy reflexionar sobre los dos primeros casos. Sin hacer demasiadas distinciones entre ellos. Es decir, considerando empresas públicas a todas. Porque el debate sobre el régimen de contratación está abierto, y son muchos los que están de acuerdo en que el derecho público es muy rígido, y no se le ha encontrado vuelta alguna al vínculo entre el Tribunal de Cuentas y el Parlamento, y porque el debate sobre si es mejor para el interés social y estatal, el régimen de trabajadores de derecho público o de derecho privado, también está abierto.

A nuestro juicio todos los trabajadores deberían tener los mismos derechos y obligaciones, por el hecho de ser trabajadores. Lo cual no excluye la necesidad de compensar algunas obligaciones que tienen los servidores públicos, como la confidencialidad. La inamovilidad estrictamente incluye a algunos pocos miles de funcionarios de los Ministerios y no se aplica a la EEPP. Pero existe una cultura de la inamovilidad que abarca a todo el Estado y que hace que las causales de destitución por omisión o ineptitud se apliquen en casos extremos y luego de trámites largos. Esto afecta la cultura del trabajo como servidores públicos y al estado como herramienta de cambios profundos al servicio de la sociedad, y abona las políticas privatizadoras que predica el neoliberalismo.

Lo que queremos enfatizar es otra cosa. Las empresas públicas en sentido amplio pueden ser monopólicas o no monopólicas en algunas áreas, pero lo que está fuera de duda para nosotros es que constituyen actores estratégicos, máxime en épocas de creciente globalización y de descollante peso de las empresas transnacionales. De acuerdo con un trabajo reciente de Michael Fichter¹«Barajar y dar de nuevo», publicado en junio en la revista Nueva Sociedad «En 2011, un equipo de investigadores del Instituto Tec­nológico ETH Zúrich publicó el primer mapa exhaustivo del control corporativo global. Esta investigación de­mostró que 737 grupos empresariales (…) controlaban 80% de las ETN. En una mirada más próxima se identifica un núcleo aún más pequeño de 147 empresas que controla aproximadamente 40% de las ETN. Tres cuartos de esas empresas pertenecen al sector financiero. Descubrimos que las ETN consti­tuyen una gigantesca estructura con forma de moño, y que una parte considerable del control fluye hacia un grupo pequeño y muy cohesivo de instituciones financieras. Este núcleo puede verse como una ‘su­praentidad’ (…). En el nivel global, las cadenas de valor en materia de producción y suminis­tro bajo el dominio de ETN (…) son responsables por 80% del comercio internacio­nal y determinan cómo se integran los países emergentes y en desarrollo a la economía global (UNCTAD, 2013)».

En este contexto, pensar que se pueden llevar adelante políticas públicas, negociar con las ETN, e incluso implementar regulaciones cuando se trata de áreas no monopólicas (como las misiones de la URSEC y la URSEA), sin la presencia de EEPP en las áreas estratégicas, constituye una total ingenuidad. Por eso hemos compartido las potentes inversiones que se realizaron en el período pasado, más allá de si la coordinación, los cronogramas y las líneas de financiamiento fueron o no las más adecuadas en todos los casos. Y por eso compartimos el reciente anuncio del gobierno nacional de inversiones por 12.370 millones de dólares, la mayor parte vinculados con infraestructura y EEPP.

* Para escribir este artículo hemos contado con el importante apoyo que nos diera el Escribano Sergio Reyes.