Desafíos de la educación en Brasil, en tiempos de Temer

Marcela Pronko

Los retrocesos de la democracia bajo el gobierno Temer alcanzan particular dramatismo cuando examinamos su impacto sobre las políticas sociales, particularmente aquellas que inciden sobre la vida cotidiana de millones de trabajadores, como son las de salud y educación. Estos retrocesos se expresan, desde el punto de vista presupuestario, en el llamado “nuevo régimen fiscal” que permite vislumbrar, precozmente, la definición de prioridades en las políticas previstas para los próximos años.

Bajo el argumento de promover la “austeridad” y sanear las cuentas públicas, el llamado “nuevo régimen fiscal”, incorporado a fines del año pasado a la Carta Magna del país a través de una Enmienda Constitucional (EC no 95/2016), instituye el congelamiento de los gastos del Estado, tomando como referencia el año de 2016 y previendo un reajuste anual según uno de los índices de inflación, durante los próximos veinte años. Tal medida, inédita en el ámbito mundial, al usar un índice de inflación como única forma de actualización del presupuesto público, determina que éste represente una proporción decreciente en relación al Producto Bruto Interno (PBI) a medida que se verifique crecimiento real de la economía. Así, el aumento de los resultados fiscales (reducción de la relación gasto público/PBI) liberaría recursos crecientes para “contener” la deuda pública brasileña.

La tramitación de esta Enmienda en el Congreso Nacional durante el segundo semestre de 2016 generó gran resistencia por parte de diversas organizaciones y sectores que reconocían en esa medida una amenaza directa al mantenimiento de derechos duramente conquistados en las últimas décadas. En el campo de la educación, sindicatos docentes y, principalmente, organizaciones estudiantiles protagonizaron importantes manifestaciones de gran cobertura mediática por su carácter inédito: la ocupación de escuelas y universidades públicas, a lo largo y a lo ancho del país.

La respuesta del gobierno a esa movilización fue la promesa, incluida en el texto legal, de un tratamiento diferenciado para los presupuestos de salud y educación, postergando por un año el mencionado congelamiento. La perspectiva de una recomposición presupuestaria, previa a la fijación de un “techo”, fue ampliamente promocionada e intensamente repercutida por los grandes medios empresariales de comunicación.

Sin embargo, estudios desarrollados por numerosas organizaciones, incluyendo órganos de la propia Cámara de Diputados, demuestran el carácter falaz de la promesa. En términos comparativos, los gastos primarios previstos para el Ministerio de Educación en 2017 tuvieron un incremento menor que otros órganos del Poder Ejecutivo, con fuerte reducción de los gastos corrientes y aumento mínimo para las inversiones, respecto del presupuesto del año anterior. Esto indicaría la incorporación de la lógica que enmarca el llamado “nuevo régimen fiscal”: la compresión progresiva de gastos en planes y programas no incluidos en los gastos obligatorios, tales como los gastos en personal y el mantenimiento mínimo para garantizar el funcionamiento de las instituciones.

De esta manera, acciones relacionadas con la reestructuración y expansión de la educación, o incluso con la posibilidad de creación de nuevos programas, quedan severamente comprometidas, cuando no imposibilitadas, desde el punto de vista presupuestario.

Esta “reforma fiscal” del Estado permitiría, así, no sólo el “saneamiento” de los gastos públicos, sino también una inducción indirecta de las llamadas asociaciones público-privadas que, en el campo de la educación, han encontrado suelo fértil durante las últimas décadas. Tal vez el ámbito más paradigmático para ese tipo de arreglos entre Estado y mercado en la educación sean las políticas de acceso a la enseñanza superior promovidas por los gobiernos brasileños desde inicios de este siglo. Entendiendo, predominantemente, los problemas de acceso a este nivel de enseñanza como problemas de “accesibilidad financiera”, dos programas gubernamentales han estado en la vitrina de las políticas de educación superior en el período: el Programa Universidad para Todos (PROUNI) y el Programa de Financiamiento Estudiantil (FIES).

El PROUNI, creado en 2005, concede becas de estudio, integrales o parciales, a estudiantes de carreras de grado en instituciones privadas de enseñanza superior, como contrapartida de la exención, por parte del Estado, de los impuestos adeudados por las empresas sostenedoras de las mismas. Según datos del Ministerio de Educación, en 2014, por ejemplo, el valor de la exención fiscal relativa al PROUNI alcanzó poco más de R$ 900 millones, casi el doble de lo previsto en 2017 para el funcionamiento de las Instituciones Federales de Educación Superior (R$ 478,1 millones), según la rubrica correspondiente.

Por su parte, el FIES, creado en 1999 y ampliado durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), constituye un programa de crédito estudiantil con condiciones diferenciadas para estudiantes de instituciones privadas de nivel superior que no pueden pagar por sus estudios. Según datos oficiales, para 2017 están previstos R$ 19.900 millones exclusivamente para la concesión de este tipo de financiamiento, casi un tercio más que todo el presupuesto de este año destinado a la educación superior (R$ 13.900 millones).

En conjunto, ambos programas contribuyeron de hecho a la expansión de la educación superior, propiciando el crecimiento exponencial de las instituciones privadas, principalmente de cuño empresarial, que hoy son responsables por casi tres cuartos de todos los estudiantes de grado del país. Este crecimiento sólo fue posible por la política sistemática de transferencia de volúmenes extraordinarios de recursos públicos a instituciones privadas, ya sea por renuncia fiscal o vía créditos estudiantiles, creando un pujante mercado de educación superior, probablemente el más grande de toda la región.

Este mercado ha atraído grandes conglomerados empresariales internacionales que, por medio de fusiones y adquisiciones, actualmente dominan el escenario de la educación superior de Brasil. Un ejemplo de ello es el grupo Kroton Educacional, considerado una de las mayores empresas educacionales del mundo, que contaba en junio de 2016 con poco más de un millón de estudiantes de nivel superior en el país.

De acuerdo con noticias difundidas en medios de comunicación en esa época, el conglomerado empresarial anunció su fusión con el Grupo Estácio, por entonces con casi 600 mil estudiantes. De esta manera, el nuevo grupo empresarial pasaría a formar a uno de cada cinco estudiantes de grado brasileños, demostrando su potencia económica y su capacidad de interferir en los rumbos de la educación del país.
En tiempos de austeridad, las asociaciones público-privadas en educación constituyen la vía privilegiada para la realización de políticas educativas que tienden, cada vez más, a tratar a la educación como una mercancía y a subordinar la acción educativa a los requerimientos del mercado. Este tipo de inducción queda reasegurado incluso en términos presupuestarios en el marco del “nuevo régimen fiscal”: como los gastos del FIES son considerados financieros y no primarios y los recursos destinados al PROUNI constituyen renuncia fiscal y no gasto, ambos están exentos de “techos” y “congelamientos”. Así, mientras las instituciones públicas de educación languidecen, estrategias contables definidas legalmente permiten que voluminosos recursos públicos continúen financiando la expansión de instituciones educacionales privadas cuyo único compromiso es con su propia valorización.

Aunque el Plan Nacional de Educación (PNE 2014-2024) haya establecido como meta que, hasta el último año de su vigencia, Brasil aplicara 10% de su PBI en educación, en 2016, la educación tuvo una inversión equivalente a 5,2% del PBI brasileño. Si hoy nos encontramos distantes de la meta, las restricciones impuestas por el “nuevo régimen fiscal” tienden a alejarla cada vez más. Como ya fue señalado, por la propia dinámica del congelamiento de gastos, tendencialmente la participación de los gastos en educación en relación con la riqueza nacional debe ser inversamente proporcional a su crecimiento durante las próximas dos décadas.

Por otro lado, como también fue señalado, la garantía de un volumen adecuado de recursos públicos disponibles para financiar la educación no se transforma automáticamente en garantía de una utilización igualmente pública de los mismos. La transferencia sistemática de recursos públicos a instituciones privadas o su utilización bajo formas gerenciales de gestión en la lógica de la eficiencia econométrica tiende a vaciar el carácter público de su uso, configurando formas de privatización disimulada o encubierta. Y en el Brasil de la era Temer los ejemplos, que ya se constataban en gobiernos anteriores, tienden a multiplicarse en todos los niveles y modalidades educacionales.

La Auditoria Cidadã da Dívida (Auditoría Ciudadana de la Deuda, en una traducción libre), asociación sin fines lucrativos, viene denunciando desde hace casi dos décadas diversas ilegalidades e ilegitimidades que rodean la deuda pública brasileña, que constituye una sangría permanente de recursos públicos hacia el capital financiero internacional. En ese contexto, analizan, año tras año, la distribución del presupuesto general de la Unión destacando el impacto creciente que los intereses y amortizaciones de la deuda pública tienen sobre el presupuesto nacional.

Según análisis producidos a partir de datos oficiales, el Presupuesto General para 2017 alcanzaría casi 3 billones 400 mil millones de reales (R$ 3.399.000.000.000), de los cuales 50,66% se destinarían al pago de intereses y amortizaciones de la deuda y sólo 3,26% a la educación. La proyección de estos datos indica que, en los próximos 20 años, plazo de vigencia del “nuevo régimen fiscal”, la parte comprometida para el pago de la deuda pública continuará creciendo mientras que los recursos destinados a las políticas sociales, entre ellas la educación, se encogerán hasta (casi) desaparecer. La lucha por la recuperación del fondo público para la educación de todos los brasileños es sólo uno de los desafíos que las organizaciones populares deberán enfrentar los próximos años.