Elizabeth Ivaldi – Walter Fernández Val
¿Por qué el 6% del PBI para la educación?
Durante este período de gobierno, en lo que refiere al proyecto de presupuesto quinquenal, se produjo una situación atípica ya que por decisión de las autoridades, se subdividió en dos partes. La primera de ellas se llevó a cabo en el marco de la sanción de la ley de Presupuesto del año 2015 que previó asignaciones para dos años (2016 y 2017). La segunda y actual etapa, se enmarca en la presentación de la Rendición de Cuentas que deben realizar los entes autónomos cada año, entre ellos, la Administración Nacional de Educación Pública. En pocos días, además de analizar la Rendición de Cuentas de la ANEP, se deberá resolver el monto de los fondos a ser asignados al sistema educativo para los próximos tres años (2018, 2019,2020).
Existen múltiples indicadores para evaluar el esfuerzo que hace un país para financiar su educación pública y todos tienen limitaciones. El más utilizado es el que compara el gasto en educación pública con el producto bruto interno. El porcentaje del PBI destinado a educación da cuenta del esfuerzo que realiza la economía de un país en destinar recursos a la educación en relación a toda la riqueza generada.
En el año 1996, el “Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el Siglo XXI”, presidida por Jacques Delors (1) recomendó que, en aquellos países en los que aún no se ha alcanzado ese objetivo, la parte del producto bruto nacional destinado a educación no debe ser inferior al 6%. Es por ello que desde los sindicatos de la educación se exige desde tiempo atrás una asignación de recursos para la ANEP y la UdelaR con un piso equivalente al 6% del PBI más un 1% adicional para investigación y desarrollo.
Corresponde señalar que, desde el año 2005, la sociedad uruguaya viene realizando un gran esfuerzo por destinar más recursos a la educación pasando de un 3,2% del PBI en 2005 a un 4,6% en 2016, y con un Producto Bruto Interno creciente. Pero, como lo iremos demostrando a lo largo de este artículo, el Sistema Nacional de Educación Pública tiene aún múltiples necesidades no cubiertas e importantes desafíos a encarar que requieren de un mayor presupuesto.
Acerca del presupuesto de la ANEP
Si analizamos lo que ocurre con el presupuesto destinado a la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) compuesta por Educación Inicial y Primaria, Educación Media (Secundaria y Técnico Profesional) y Formación en Educación, distinguimos tres grandes rubros en los que se distribuye el presupuesto asignado (3,1% del PBI). Ellos son: salarios (85%), gastos de funcionamiento y suministros (10%) e inversiones (5%). Corresponde señalar que la ANEP es uno de los organismos que mejor ejecuta los dineros asignados, con porcentajes de ejecución promedio del 99,5%, es decir que todo el dinero recibido por el Ente Autónomo se ejecuta.
Seguramente llame la atención del lector el gran peso relativo en salarios dentro del presupuesto de la ANEP (85%). Eso responde a que se trata del organismo público más grande del Uruguay, en el cual se desempeñan más de 45 mil docentes y 12 mil funcionarios, entre personal técnico, administrativo y de servicio.
El esfuerzo económico que se necesita, se relaciona con el hecho de que la ANEP es el principal proveedor de educación en Uruguay. En el año 2015 brindó cobertura aproximadamente a 675.000 estudiantes con diversas ofertas para los niveles de educación inicial (3 a 5 años), primaria, media (secundaria y técnica) y terciaria (formación en educación magisterial, profesorados, postgrados, tecnicaturas, cursos técnicos terciarios, ingenieros tecnológicos y carreras de tecnólogo).
Uruguay se distingue en el contexto regional y mundial por el alto porcentaje de población que concurre a la educación pública. Esta pauta se ha mantenido básicamente incambiada en los últimos 20 años, más allá de leves oscilaciones. En 2015 el 83,2% de los alumnos en los niveles obligatorios (educación inicial de 4 y 5 años, primaria de 1° a 6° y educación media), fueron atendidos por la ANEP.
La matrícula pública en el año 2015 se distribuyó en los subsistemas de la ANEP de la siguiente forma: la educación inicial y primaria con 340 mil alumnos representaba el 50% del total; la educación secundaria con 222 mil alumnos, un 33%; la educación técnico profesional con 93 mil alumnos, un 14% y la formación en educación con 20 mil estudiantes, un 3%.
En los últimos 25 años, el peso relativo de los subsistemas sufrió transformaciones importantes a causa de cambios en las tendencias: la educación inicial y primaria disminuyó su peso relativo (representaba el 60% de la matrícula de ANEP a inicios de 1990), en tanto la educación secundaria primero y, a partir de la década de 2000, la educación técnico profesional, han venido incrementando su participación relativa. Del mismo modo, aunque en niveles mucho menores, la matrícula de formación en educación pasó del 1% al 3% en el período antes señalado.
Por la naturaleza de su función, la ANEP constituye la red de servicios del estado con mayor presencia en el territorio, con unos 2.800 centros educativos, entre jardines de infantes y escuelas primarias (CEIP), liceos de enseñanza secundaria (CES), escuelas e institutos de educación técnico profesional (CETP-UTU) e institutos de formación docente (CFE).
Más presupuesto… ¿para qué?
Día tras día, en los grandes medios de comunicación de nuestro país y en palabras de algunos dirigentes políticos, se afirma que la educación pública está en crisis. También se suele decir que la educación privada está mejor, descontextualizando el hecho educativo de las características de la sociedad en que se encuentra inmerso. Está probado que a iguales contextos los estudiantes de la educación pública y privada obtienen similares resultados. Lo que sucede es que las instituciones educativas públicas y sus trabajadores cumplen con la función de educar en una sociedad que, por su forma de organización genera pobreza, segregación y exclusión. Considerar que la educación por sí sola puede eliminar la pobreza, además de ser un pensamiento ingenuo resulta utópico. Para ello se requiere de la intervención coordinada de otros organismos del Estado que aseguren que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes transiten por el sistema educativo con sus necesidades básicas satisfechas (salud, vivienda, alimentación, vestimenta, entre otras).
Estamos convencidos que el sistema educativo público necesita más recursos para cooperar desde su función, y en coordinación con otros organismos, en el acortamiento de las brechas sociales existentes. Porque no se trata solamente de incorporar más niños, niñas, adolescentes y jóvenes al sistema educativo sino de garantizarles la permanencia y el egreso con logros de aprendizaje. Se necesitan fondos crecientes para un sistema que transita por una transformación constante.
Las Transformaciones que requieren presupuesto
Educación Inicial
Uruguay logró la universalización en el acceso a la educación primaria común (1° a 6°) durante la segunda mitad del siglo XX y, sobre la década de 1980, alcanzó además la casi universalización de los egresos del ciclo primario. Desde tiempo atrás nos encontramos en la tarea de universalizar la educación inicial. A inicios del año 2000 se logró la universalización del nivel 5 años. En el año 2010 se logró la casi universalización del nivel 4 años. El nivel 3 años registra actualmente un proceso significativo de ampliación de cobertura. Pero a pesar del incremento constante de cobertura, se sigue observando un escalonamiento importante en función del origen social. En 2015, el acceso al nivel 3 años se ubicaba próximo a la universalización en los dos quintiles superiores de ingresos (quintil 4 y 5), pero seguía siendo comparativamente bajo en los sectores más pobres (55,6% en el quintil 1). En otras palabras, algo menos de la mitad del sector de la sociedad de más bajos recursos no envía a los niños y niñas de tres años a un centro educativo de la ANEP. Esta es una de las razones que fundamentan la necesidad de incrementar los recursos para la educación pública. Es una obligación del Estado garantizar el derecho a la educación a los niños y niñas de 3, 4 y 5 años que pertenecen a los sectores más pobres de la sociedad.
Educación Secundaria
De cada 10 jóvenes que cursan la educación secundaria, solamente 4 culminan el bachillerato. Abatir ese dato requiere, por sí mismo, aumentar los recursos que se destinan a un nivel educativo obligatorio. De los que culminan bachillerato el 11% provienen del quintil más desfavorecido de la sociedad y el 70% del quintil más favorecido. Es decir que, si la extracción social del estudiante se corresponde con el sector más alto de la sociedad tiene una probabilidad mayor a 6 veces de finalizar, que otro estudiante que provenga del quintil más bajo. Intentar revertir esta situación requiere la asignación de un mayor presupuesto que posibilite la creación de centros educativos y de los recursos materiales y humanos necesarios.
Educación Técnico Profesional
El creciente interés de la sociedad uruguaya por la educación técnica y tecnológica que ofrece el Consejo de Educación Técnico Profesional determinó que en el período de 10 años su matrícula pasara de 70.000 a 93.000 estudiantes La demanda por la amplia variedad de ofertas con que cuenta este subsistema (educación media básica, educación terciaria, cursos de tecnólogos en coordinación con la Universidad de la República y la Universidad Tecnológica, etcétera), requiere un urgente reforzamiento de su presupuesto. Se trata de un subsistema que desarrolla cursos estrechamente ligados a la matriz productiva y técnico profesional del Uruguay. Es nuestra responsabilidad evitar que adolescentes y jóvenes que desean transitar por estos cursos encuentren frustrados sus derechos por falta de recursos.
Formación en Educación
La formación de los docentes constituye el pilar de las transformaciones educativas. Con alrededor de 20 mil estudiantes formándose como maestros, profesores, maestros técnicos y educadores sociales, este sector de la ANEP adquiere una importancia relevante. La recientemente creada carrera de maestro en primera infancia con una salida intermedia como asistente técnico generó una demanda importante que fue imposible satisfacer en su totalidad. Lo mismo sucede con los cursos de posgrado que también se desarrollan y que requieren de esfuerzos presupuestales crecientes. Este es otro fundamento importante para solicitar más recursos para la educación pública. Advertimos con preocupación que, mientras hace 15 años se recibían 1.500 maestros por año, en la actualidad lo hacen 700.
Salarios, desarrollo profesional y carrera docente
Los salarios docentes han venido mejorando paulatinamente desde el año 2005. Sin embargo, el bajísimo nivel en que se encontraban, hace que luego de varios años de crecimiento sostenido, aún no exista una adecuada relación entre el salario y la importante tarea que implica la docencia. En los niveles de ingreso a la profesión, por ejemplo, un maestro o profesor con 20 horas docentes tiene un salario nominal de $ 26.500, es decir alrededor de $ 21. 000 líquidos para un profesional de la educación que cursó cuatro años de una carrera terciaria. El bajo atractivo salarial se relaciona con lo que expresábamos anteriormente en referencia a la baja significativa en la titulación de los maestros. Esto acarrea entre otras cosas, la falta de docentes para cubrir los cargos en el sistema pues optan por otras opciones que, por mejores condiciones de trabajo y de salario les resultan más atractivas. A esto se agregan las inequidades salariales que presenta el sistema en diferentes situaciones que se relacionan con el desarrollo profesional y la carrera docente. Señalamos a modo de ejemplo las bajas remuneraciones comparativas de directores y subdirectores en relación a profesores y maestros que no guarda relación con la alta responsabilidad que implica la conducción de un centro educativo.
Creación de nuevos cargos
Para mejorar la calidad de la educación pública resulta necesario considerar la relación existente entre la cantidad de alumnos y de funcionarios en cada centro. Para ello se requieren más funcionarios de servicio, más funcionarios administrativos y más integrantes de equipos multidisciplinarios (sicólogos, psicopedagogos, educadores sociales). Es necesario crear más cargos docentes para mantener una adecuada relación docente-alumno en los grupos y en las instituciones.
Infraestructura
La ampliación de cobertura, la universalización y la obligatoriedad de la educación se relaciona directamente con la infraestructura necesaria para llevar a cabo un adecuado desarrollo de los cursos. Los montos asignados para inversiones en nuevos edificios y mantenimiento correctivo y preventivo aún resultan insuficientes. Existen jardines de infantes, escuelas primarias, liceos, escuelas técnicas e institutos de formación docente que funcionan en locales que no son del todo aceptables para cumplir con la tarea educativa. Se constata una importante proliferación de aulas móviles y/o contenedores que constituyen soluciones transitorias para dar respuesta a un emergente. Es necesario sustituirlas para evitar que se conviertan en una solución definitiva. El mayor problema se encuentra en la necesidad de ampliar el número de edificios, pero también en la falta de recursos para implementar un adecuado mantenimiento preventivo y correctivo de los edificios existentes. Sabemos que, tras décadas de abandono y de estrangular a la educación pública con magros recursos, corregir las emergencias edilicias requiere de un plan estratégico y de un gran esfuerzo, pero para esto se necesitan mayores recursos. Recordemos que la ANEP ejecuta todos los dineros de los que dispone.
Ya es tiempo de concretar…
Es por todo esto, y por mucho más, que la sociedad uruguaya debe reclamar que el presupuesto trienal que se discutirá en estos meses destine los fondos necesarios para desarrollar un sistema de educación pública de calidad. El gobierno debe cumplir con el compromiso asumido de destinar el 6% para la educación más el 1% para investigación y desarrollo. Sólo de esa forma la educación podrá asumir el rol que de ella se espera en el acortamiento de las brechas sociales existentes. Es tiempo de avanzar con nuestros reclamos, junto a la central de trabajadores, por una más justa distribución de la riqueza.
Nota
1. https://www.unesco.org/education/pdf/DELORS_S.PDF
