Ernesto Agazzi
La Ley es un componente central del sistema jurídico, como elemento central del mismo, y dada la importancia que tiene en éste momento, es imperativo analizar las características de la LUC (Ley de urgente consideración). En este caso lo haremos desde el punto de vista de la Técnica Legislativa.
El poder Legislativo realizó muchas actividades abiertas, destinadas a Secretarios y Legisladores, con el objetivo de mejorar la eficiencia y la calidad legislativa. Ello se sintetizó en la presentación de una Guía de Técnica Legislativa, que se estructuró con la cooperación del Proyecto de Naciones Unidas en el Uruguay. El análisis que sigue se hizo siguiendo sus recomendaciones. Es claro que no fue tenido en cuenta para la presentación de la actual LUC.
Hay una gran diversidad de tipos de leyes en el ordenamiento legislativo nacional, entre las que figuran las leyes de Urgente Consideración. Hay coincidencia en que éstas leyes deben ser respuesta a situaciones de urgencia o emergencia, que deben ser declaradas, no alcanzando para ello con el sólo enunciado del Poder Ejecutivo.
La actual LUC tiene la característica de ser un proyecto de Ley polivalente, es decir que refiere a un gran número de asuntos diversos, es una Ley que contiene varias Leyes, sin tener un eje conceptual que los nuclee. El único fundamento explícito que se ha comunicado es que responde a un compromiso asumido con la ciudadanía en la campaña electoral, pero eso no es fundamento de urgencia. En todo caso refiere a la importancia que le asigna el poder ejecutivo, pero no a la urgencia.
El carácter polivalente imposibilita que se cumplan con criterios de buena técnica legislativa, como son el de una disposición normativa con una racionalidad de sus disposiciones que la conduzca a un mínimo de precisión exigible en los tiempos exiguos de su consideración.
La Ley consta de 501 artículos distribuidos en Secciones y capítulos, pero refiere a una gran cantidad de temáticas diversas. Analizando su articulado se diferencian 85 temas cualitativamente diferentes, cada uno de los cuales debería ser materia de una Ley independiente.
Esas 85 Leyes yuxtapuestas en la LUC, plantean Modificaciones a Leyes preexistentes (Sustituciones), o Agregados a la legislación vigente (Aditivos).
Leyes Sustitutivas de normas preexistentes 52 (61,2 %)
Leyes Adicionales Nuevas 33 (38,8 %)
Hay leyes que tienen varios artículos, por ejemplo, la que crea el Instituto de Bienestar animal tiene 16 artículos, la que crea la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana consta de 9 artículos. Por otro lado, hay otras, como la desmonopolización de ANCAP, que tiene sólo un artículo.
Con esto queda demostrado que la LUC violenta las más elementales reglas de la técnica legislativa, y la propia Constitución de la República. Cualquier jurista avezado, y la coalición gobernante tiene muchos, tiene claro que ésta Ley estira más allá de lo posible el concepto de Ley de Urgente consideración. Pero entonces, ¿porque lo hacen?
Para responder esa pregunta conviene definir previamente cuales son los contenidos conceptuales que incluye la LUC.
Podemos afirmar que refiere a 4 tipos de asuntos:
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Pedidos de desregulaciones del capitalismo trasnacional
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Pedidos de modificaciones de sectores económicos privilegiados concentradores de la economía nacional
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Demandas puntuales de corporaciones diversas que desean beneficiarse, sin que las mismas conduzcan a cambios de fondo en el País
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Demandas de sectores particulares, con los que el Partido Nacional sobre todo, tiene compromisos políticos.
Pero resta explicar por qué para ello se necesita una LUC.
En el Uruguay, donde el Frente Amplio tiene una gran fortaleza social y política, la técnica de utilizar una LUC es por lo menos por tres razones:
a. Atropellar para dar una imagen de determinación y firmeza.
b. Velocidad de acción, que es imprescindible para darle unidad a la coalición conservadora, que ha tenido como único elemento cementante su oposición al Frente Amplio, y a medida que pasa el tiempo y las circunstancias políticas van a aparecer las fisuras propias de las diferencias políticas que tienen.
c. Presentarse con una actitud refundacional. Todo lo que avanzó el Uruguay con los 15 años de gobiernos progresistas debe ser cuestionado, y no en forma desgranada sino todo junto. Para ello sumaron infinitos temas, algunos grandes y otros minúsculos, con lo que aparece una gran Ley transformadora.
Tergiversar el concepto de Ley, ¿es síntoma de fortaleza? ¿o de debilidad? En éste caso, tener que violentar tan burdamente la Constitución se puede explicar solamente porque no hay otra forma de acceder al gobierno y mantenerse en él, que haciendo éste mamarracho. La derecha uruguaya no lo haría si no fuera absolutamente imprescindible.
También nos deberíamos preguntar si la necesidad de violentar de tal manera la lógica legislativa no implica para los intereses a largo plazo de la coalición gobernante un riesgo. Porque el que violenta las normas vigentes por sus conveniencias, queda expuesto a que mañana otros actores puedan violentarlas, pero en su perjuicio.
Sin duda que ésto no es casual. La Global Peace Foundation (www.globalpeace.org) realiza trabajos en 15 países. Creada en 2007 como Fundación global se expandió varios Países de América Latina, África, Filipinas, Corea, Nepal, y realizó varias conferencias anuales, en Filipinas (2009), Kenya (2010),Mongolia (2011), Atlanta (2012), Malasia (2013), Uruguay (2013), Paraguay (2014) ,Nepal (2015), Uganda (2018).
En Atlanta en 2012, se creó la Misión Presidencial Latinoamericana y se lanzó la Declaración de Atlanta sobre «El Futuro de las Relaciones Hemisféricas». Fue en esa oportunidad, que según relató el Presidente del Parlamento Centroamericano, Manolo Pichardo, un ex-Presidente de Uruguay dijo «con campañas electorales como hasta ahora, con programas, discusiones, y elecciones, no les ganamos más a los comunistas…» Allí se habló de la importancia de otros poderes en la sociedad, los medios de prensa, la justicia. Allí había ex-presidentes de Guatemala, de Paraguay, de Ecuador, de Bolivia.
¿Estaremos frente a una aplicación práctica de aquellas discusiones? El tiempo lo está diciendo……
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