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Ha sido una prédica constante de quienes hoy desempeñan las responsabilidades de gobierno, que una de las problemáticas principales del Uruguay contemporáneo se encuentra en el “desmesurado” tamaño del estado, que a su juicio se constituiría en un freno para el desarrollo de la actividad privada en todos los planos de la economía nacional, sector privado que por sí y ante sí se autocalifica poseedor de la llave del crecimiento y el desarrollo.
Los funcionarios públicos, y su expresión monetaria en el presupuesto, el costo de las remuneraciones, ha sido entonces uno de los blancos preferidos de las propuestas de achique del estado, y por supuesto la expansión del empleo público que se dio en el contexto de las políticas de inclusión social de los gobiernos del Frente Amplio.
Los argumentos al respecto siempre acudían al manejo de cifras absolutas que parecían desproporcionadas para nuestro país, eficientemente alejados de comparaciones o de indicadores relativos a la coyuntura que se atravesaba. De esta manera era común encontrarse en los medios una y otra vez a representantes de la actual alianza derechista multicolor agitando con los 70.000 nuevos empleos públicos creados en los últimos tres quinquenios de gobierno. Nada decían, como veremos a continuación, que 57.000 correspondían a los esfuerzos de universalización de la educación y de la salud públicas, y que los ministerios del Poder Ejecutivo prácticamente mantuvieron su plantilla entre 2005 y 2019 (aumenta 1,8% en 15 años)[1].
CUADRO 1
El cuadro adjunto es revelador del cambio estructural en el empleo del funcionariado público en el período analizado. Mientras la participación del Poder Ejecutivo, de las Instituciones Financieras del Estado , de las Empresas Públicas y de los Gobiernos Departamentales en el empleo público total disminuye del 60% en 2005 al 49%, los Organismos nucleados en la definición del artículo 220 de la Constitución de la República[2] aumentaron de 40 a 51%, especialmente en las instituciones educativas y sanitarias que avanzaron en la cobertura de la matrícula y de los usuarios correspondientes.
El empleo público y el empleo total
Lo que hemos denominado “década ganada”, los diez años entre 2004 y 2014, constituyeron un hito en la historia en lo que hace a la creación de empleos. Lamentablemente no se pudo mantener esa evolución en el quinquenio que le siguió (2014-2019), cuando se perdieron más de 50 mil empleos de los 350 mil creados desde 2005. Aquel dinamismo fue un reflejo indiscutible del aumento de la actividad económica nacional, que se multiplicó en 67% en aquella década, y 69% al cabo de los 15 años en 2019. Dinámica que no estuvo ausente en el sector público, que apoyó e incentivó el desarrollo económico con más infraestructura y servicios logísticos, y como ya vimos en forma muy importante en la educación y la salud públicas.
De esta manera, en el año 2014 hubo 63 mil funcionarios públicos más que en 2004, pero en 2019 crecieron en 9 mil para totalizar 72.000 en el global de los gobiernos frenteamplistas. Esto quiere decir que durante la “década ganada” el empleo público se expandió en un 31%, mientras en los últimos 5 años solamente un 3%. ¿Qué pasaba mientras en el sector privado? En los primeros 10 años aumentó un 26% (290.000 empleos nuevos), y luego hasta 2019 disminuyó 4,5% que significaron una pérdida de 63.000 puestos de trabajo.
Estos cambios en su valor relativo tienen dos significados: por un lado el empleo público que al comienzo del ciclo económico que hemos recorrido (1998-2019) representaba un 18% del total de los puestos de trabajo, al final representó 18,5%, una evolución consistente con la participación del sector público en la economía global. En segundo lugar, el número de funcionarios públicos, que hemos asociado a los vínculos laborales con el estado, en 1998 constituía el 22% del total de puestos de trabajo generados por la actividad privada, mientras en 2019 había aumentado a 23%, una evolución muy lejana del significado que se le ha querido dar al aumento de la plantilla estatal.
Ahora bien, lo que sigue en la crítica es el impacto “demoledor” del costo de dicho plantel de funcionarios en la economía nacional y en particular en la administración pública. Comencemos por la evolución del salario en ambos espacios de la actividad económica nacional, pública y privada, y podremos constatar que desde el año 2005 en adelante los salarios privados aumentaron un 63% mientras los salarios públicos, siempre en promedio, lo hacían a razón del 45% . Esta constatación esconde realidades que se transforman en profundas inequidades que aún falta por resolver, por ejemplo, una cantidad muy considerable de trabajadores del sector privado que sobreviven con salarios muy reducidos, y otros, aunque muchos menos, en el sector público que son remunerados muy por debajo de sus reales capacidades.
¿Qué pasa con las remuneraciones en su conjunto? Pues vista la evolución de empleo y salario tanto público como privado, el resultado final es una disminución de la importancia del costo del funcionariado público en el valor agregado de la economía global. Hemos estimado el monto de remuneraciones del sector público integrando a la información del MEF sobre Gobierno Central BPS y Empresas Públicas, a la de OPP sobre Gobiernos Departamentales y a los balances de los bancos públicos. Las remuneraciones globales surgen de nuestra proyección de las Cuentas Nacionales 1997-2005 en su enfoque Generación del Ingreso. El monto de la masa salarial privada surge por diferencia.
En efecto, la nómina de los trabajadores del sector público en relación al valor de las remuneraciones totales pagadas en la economía (públicas y privadas) desde el 27% que representa en 1998 a 23% en 2014, para aumentar levemente a 24% en 2019. Si ahora la comparamos con la nómina salarial de los trabajadores del sector privado, observamos un comportamiento similar: se reduce desde 37% en 1998 a 30% en 2014 y aumenta a 32% en 2019.
CUADRO 2
En síntesis, en el marco del contexto de la economía nacional, que funciona con una importante participación del estado, que se extiende a áreas económicas estratégicas y a los servicios esenciales para toda la ciudadanía, no se puede constatar que el crecimiento de la cantidad de trabajadores públicos y de la nómina salarial a ellos asociada, se haya constituido en un problema para el crecimiento económico del Uruguay en lo que va del siglo XXI. Por el contrario, aseguró disponibilidad de bienes y servicios esenciales, y cuando el sector privado se estancó, fundamentalmente por el contexto internacional pero también por la distribución del valor en el sector mismo, el sector público, y en particular a través de sus empresas públicas y de su sector financiero, se constituyó en un sostén de la actividad global para que no nos sucediera lo mismo que a nuestros vecinos.
[1] A objeto de la comparación, en el año 2005, cuando aún ASSE estaba integrada al MSP, separamos el personal ocupado propiamente en el ministerio del que cumplía funciones en ASSE.
[2] El art. 220 de la Constitución hace referencia al “Poder Judicial, el Tribunal de los Contencioso Administrativo, la Corte Electoral el Tribunal de Cuentas y los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados”, estos últimos hoy integraos porANEP, UDELAR, INAME, ASSE, UTEC, INUMET, FGN, JUTEP e INISA.
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