Por Antonio F. Romero Gómez (*)
Introducción
Las agudas tensiones económicas entre los Estados Unidos de América (EUA) y China desde 2017; la pandemia de covid-19, a partir de 2020; y el conflicto armado entre Ucrania y la Federación Rusa, desatado en febrero de 2022; han profundizado una situación de crisis sucesivas y superpuestas a nivel internacional. En el ámbito de las políticas comerciales y el sistema multilateral se ha producido un auge sin precedentes, de medidas restrictivas y un deterioro de las bases multilaterales del comercio internacional. Estos acontecimientos, unidos a tendencias que prevalecen desde hace algún tiempo atrás, han profundizado las vulnerabilidades económicas y sociales de la inmensa mayoría de los países en desarrollo.
El presente artículo realiza un análisis resumido de la evolución más reciente del comercio internacional de bienes y servicios, y del sistema multilateral de comercio; destacando aquellos que son de particular interés para el grupo de países en desarrollo.
I.- El comercio internacional de bienes y servicios en los últimos años. La inserción comercial externa de los países en desarrollo
La irrupción de la pandemia de covid-19 significó un punto de inflexión en las relaciones comerciales internacionales. Sin embargo, en años anteriores, el comercio internacional ya mostraba indicios de cambios en sus principales tendencias. Entre los rasgos más destacados estaban: la desaceleración de la variación anual del volumen del comercio de bienes y la disminución de su relación con el producto interno bruto (PIB) mundial, el protagonismo de Asia en las exportaciones, el continuo predominio de las manufacturas en la estructura sectorial del comercio de mercancías, la inestabilidad en los precios de productos primarios, el dinamismo del comercio mundial de servicios y las tensiones en políticas comerciales.
La nueva situación del comercio internacional, derivada de los efectos negativos que trajo la pandemia, acentuó algunos rasgos ya presentes y profundizó la contracción del comercio de bienes (y también la de servicios en 2020, aunque este sector se ha recuperado perceptiblemente), con diferencias regionales y sectoriales, en estrecha relación con presiones que enfrentaron las cadenas globales en sus operaciones.
Las interrupciones ocurridas en las cadenas globales de producción, que afectaron los suministros, generaron cuestionamientos a la producción y distribución siguiendo el modelo offshoring, con entregas “justo a tiempo” (just in time) y niveles bajos de inventarios. Muchas empresas se encontraron expuestas a riesgos que no tenían identificados o que consideraban de importancia menor (McKinsey Institute, 2020). En este sentido, algunas importantes empresas a nivel global, en determinados sectores, introdujeron cambios en sus estrategias (McKinsey Institute, 2020), particularmente, en cuanto a los criterios priorizados para seleccionar la ubicación geográfica de las unidades productivas. Una de las nuevas estrategias se basa en la relocalización de la producción hacia el país de origen (reshoring); pero también han recurrido a la ubicación cercana a las fuentes principales de suministros y mercados de destino (nearshoring), una combinación de localizaciones interna y en diferentes países (multi-shoring) y la localización en países considerados “amigos” y “aliados” (friend-shoring y ally-shoring).
Lo anterior ya está teniendo importantes implicaciones para algunos países en desarrollo, que han registrado no sólo una disminución marcada de los flujos de inversión extranjera que han recibido en los últimos 3 años, sino ciertos procesos de desinversión neta a partir del cierre y traslado hacia “otras locaciones” de las filiales o empresas asociadas que se habían reubicado décadas atrás en dichos territorios.
De todas formas, debe reconocerse que la relocalización de la producción es un proceso que tiene altos costos, demanda tiempo y muestra particularidades desde el punto de vista sectorial. Resulta difícil determinar si dicho fenómeno se mantendrá en los próximos años. No obstante, los acontecimientos recientes en el plano internacional han puesto de manifiesto la vulnerabilidad que implica la fragmentación de la producción para el comercio internacional. Se cuestionan los criterios que privilegian la eficiencia por encima de la resiliencia y se debate acerca de cómo aumentar la capacidad de resistencia de las cadenas de producción global, incluso si esto implica mayores costos y menor eficiencia (Banco de México, 2022).
La fragmentación global de la producción tiene una marcada expresión en la estructura sectorial y en la orientación geográfica del comercio internacional, por lo que las interrupciones ocurridas han incidido en ambos aspectos.
En el desempeño del comercio internacional de mercancías, que ya se encontraba debilitado y lastrado por los efectos negativos de la pandemia, se sumaron en 2022 las adversidades derivadas del conflicto armado entre Ucrania y la Federación Rusa. En el plano económico, este fenómeno ha tenido consecuencias negativas para el subsector de los bienes primarios, especialmente en la producción de petróleo, gas, aluminio, cereales; y en el subsector industrial, en la producción de insumos ampliamente utilizados en la agricultura, como los fertilizantes (1).
Las afectaciones en el sistema de transporte marítimo (saturación de puertos, largos período de espera de los barcos y alza de los fletes) han tenido efectos importantes en la logística de las cadenas de producción y sus costos de operación. El aumento de precios de los fletes de contenedores, según proyecta la UNCTAD, podría generar un incremento de 11 % en los precios de las importaciones y de 1,5 % en los precios al consumidor para los años 2022-2023 (UNCTAD, 2021).
El incremento de los precios de la energía, impulsa la utilización de materias primas agrícolas (especialmente el maíz, el azúcar, las semillas oleaginosas y los aceites vegetales) para la producción de agrocombustibles. Esto se constituye en factor adicional que ha presionado al alza los precios de los alimentos hasta un nivel equivalente al registrado por los precios de la energía (FAO, 2022); sobre lo cual han expresado importante preocupación un grupo significativo de países miembros del G-77 + China, así como organismos internacionales vinculados al tema (FAO y PMA).
Por su parte, en el 2022 el sector de los servicios se reafirmó como el componente más dinámico del comercio internacional, recuperándose de la aguda caída experimentada por el mismo entre 2020 y 2021.(OMC, 2021c). Los avances tecnológicos recientes han facilitado el suministro transfronterizo de dichos servicios, abriendo así nuevas oportunidades a muchas naciones. Además hay que tener en cuenta que continúan incrementándose los servicios que sirven como insumos esenciales para la producción de bienes. En términos de valor añadido, los servicios representan alrededor del 50% del comercio mundial. (OMC, 2021c). No obstante lo anterior, debe destacarse que respecto al comercio internacional de servicios persiste una muy alta concentración (los 10 mayores exportadores concentran el 58 % del total de ventas globales) y dentro de estos no hay ningún miembro del G77, aunque China ocupa el 4to lugar (UNCTAD, 2022b). De igual forma, hay una marcada diferencia al interior de los países en desarrollo respecto a los distintos rubros incorporados dentro del comercio de servicios, aunque las exportaciones de la mayoría de los miembros del grupo están esencialmente concentradas en servicios de bajo contenido tecnológico y de conocimientos.
La globalización digital ha transformado muchos aspectos y convive con la economía tradicional. Aunque no se desarrolla por igual en todos los países y sectores, es un hecho su presencia y su rápido crecimiento y expansión. Uno de los principales retos a los que se enfrenta la economía digital es la brecha digital entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Esta brecha sigue siendo amplia en cuanto al acceso a los servicios de banda ancha y a las plataformas de comercio electrónico, la calidad de las infraestructuras y el marco jurídico.
Debe reiterarse que el pleno aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas por las TIC se ha visto – en general – limitado por el escenario de exclusión digital que aún persiste en el mundo. La evidencia disponible hasta el momento indica hasta qué punto, a pesar de los avances, las condiciones necesarias para el teletrabajo y la participación en las actividades de educación remota no se distribuyen de manera uniforme entre los países, ni dentro de ellos (2). En el 2022, se sigue constatando la persistencia de las limitaciones en el acceso, las inequidades en el desarrollo de los conocimientos y habilidades necesarios para la apropiación de las TIC.
II.- Políticas comerciales y crisis del sistema multilateral de comercio.
El sistema multilateral de comercio y las negociaciones que en este espacio se desarrollan en cuanto a las políticas comerciales, tienen un especial significado para países en desarrollo (que constituyen la mayor parte de los 164 miembros de la OMC), la mayoría de ellos, con una capacidad negociadora débil y una posición individual desventajosa (3). No obstante, en las condiciones actuales y con las reglas vigentes, se encuentra amenazada la legitimidad y efectividad de la OMC.
Han transcurrido 21 años desde el inicio de la Ronda de Doha (en noviembre de 2001) para las negociaciones comerciales multilaterales de la OMC, que ha languidecido en el tiempo. Desde entonces, se ha evidenciado la profunda crisis que atraviesa el sistema multilateral bajo las reglas de la OMC, en ámbitos como su capacidad y efectividad para conducir las negociaciones, adaptarse a la amplia y diversa membresía, al entorno cambiante y a los nuevos y complejos temas relevantes del comercio internacional. Se perfila una crisis de carácter sistémico en funciones que son piedras angulares de la OMC, como ser foro para las negociaciones multilaterales, solucionar controversias y administrar los acuerdos. En cada una de esas áreas actualmente existen cuestionamientos, obstáculos y amplias divergencias entre los miembros.
La postura contraria al multilateralismo por parte del gobierno de los EUA se ha intensificado, siendo más favorable hacia las negociaciones comerciales de tipo bilaterales y con un enfoque predominante de unilateralismo hegemónico, minando así los principios del sistema multilateral promovidos por la OMC. Un ejemplo fehaciente de esto, es la paralización de la actividad del Órgano de Solución de Diferencias, desde diciembre de 2019. En esa fecha, culminó el período de actividad de tres de los cuatro miembros que lo integraban y el gobierno de los EUA decidió obstaculizar los nuevos nombramientos. Quedó bloqueada la función de arbitraje de la OMC en materia de solución de diferencias y dejó abierto el espacio para la aplicación de medidas comerciales restrictivas.
De acuerdo con informes de vigilancia del comercio publicados por la OMC, los países del G20 (representan alrededor del 80 % del comercio mundial), aplicaron un creciente número de medidas restrictivas a las exportaciones, entre mediados de mayo y mediados de octubre de 2022. Los rubros más afectados han sido los alimentos y abonos, con lo cual se agudiza la crítica situación global y aumenta la incertidumbre en el comercio internacional (OMC, 2022b).
Parte de lo anterior, se explica por el debilitamiento relativo de occidente y la hegemonía económica de los EUA en contraste con el dinamismo económico y liderazgo de la zona Asia-Pacífico y la reconfiguración del espacio Euroasiático. En el primer caso se destaca la creación de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), que contribuye a fortalecer los intercambios intrarregionales, el protagonismo asiático y el liderazgo de China en el comercio internacional y en las relaciones multilaterales.
En este panorama cambiante y complejo, tuvo lugar la XII Conferencia Ministerial de la OMC, en Ginebra, entre el 12 y el 17 de junio de 2022 (4). Los cuatro temas esenciales de discusión fueron: la respuesta a situaciones de emergencia, la seguridad alimentaria, la reforma de la OMC y las subvenciones a la pesca. Se añadieron otros temas, como los abordados de manera plurilateral (las llamadas Iniciativas Conjuntas) y algunos todavía pendientes de la agenda de Doha. Aunque pudiera considerarse como un encuentro “relativamente exitoso”, en comparación con lo alcanzado hasta ese momento (5), esto debe matizarse. En especial, si se tienen en cuenta elementos específicos de los contenidos del paquete resultante y de los temas que no se abordaron. La respuesta a la pandemia fue uno de los ejes centrales. En la declaración ministerial referida a este tema, se confirmaron los principios que deberían seguir los miembros a tales efectos. Sin embargo, no se incorporaron contenidos nuevos ni se modificaron los derechos y obligaciones de los miembros.
Al concluir la Ministerial no fue posible definir compromisos tendientes a reducir sustancial y progresivamente las ayudas internas con efectos distorsionantes sobre el comercio agrícola ni aliviar el proteccionismo. La Decisión Ministerial sobre la Agricultura no alcanzó a reunir consenso y sólo se aprobaron las declaraciones relativas a la Respuesta de Emergencia a la Inseguridad Alimentaria y la Exención de las restricciones a la exportación para las compras de alimentos del Programa a Mundial de Alimentos.
Otro tema que generó expectativas fue el de la reforma de la OMC, pero tuvo una pérdida relativa de protagonismo después de la pandemia. En la Ministerial, las posiciones de los miembros con respecto a qué considerar en la reforma y cómo avanzar fueron diversos; de modo que no se logró un consenso sobre este tema. El documento final estableció el compromiso de lograr una reforma para la OMC, en un proceso que deberá estructurarse de manera “abierta, transparente e inclusiva”; “impulsada por los miembros”; y basada en el examen de cuestiones que desarrolle el Consejo General y órganos subsidiarios para la próxima Conferencia Ministerial (OMC, 2022c).
En cuanto al desmantelamiento del Órgano de Apelaciones y los problemas de funcionamiento del Mecanismo para la Solución de Diferencias en la OMC, no hubo avances sustanciales. El documento final se limitó a reconocer la importancia y la urgencia de hacer frente a los retos y preocupaciones que implica esa situación de bloqueo; y a establecer el compromiso de realizar debates con el propósito de tener “un sistema de solución de diferencias plenamente operativo y que funcione debidamente, accesible a todos los Miembros, para 2024” (OMC, 2022c).
Las subvenciones a la pesca, un tema también entre los más relevantes, incluyó la regulación de los subsidios a la pesca, en especial de la peca “ilegal, no regulada y no reglamentada”, y a las formas de subsidios que inciden en la sobrecapacidad y sobrepesca. En la OMC existe una coalición informal de once países miembros, entre los que se encuentran cinco de América Latina y el Caribe y Pakistan, que se identifican como “Amigos de los peces” y apoyan la idea de que se reduzcan significativamente las subvenciones a la pesca.
De manera general, los resultados alcanzados en la XII Conferencia Ministerial de la OMC, por una parte, dan señales de restablecimiento del proceso negociador y tributan a mejorar la erosionada confianza en el funcionamiento de la Organización; pero a la vez hay ausencias y persisten preocupaciones que generan dudas acerca del impacto real de los acuerdos alcanzados y su efectividad en el contexto actual del comercio. No se han producido cambios trascendentales que modifiquen la percepción de crisis que ensombrece el futuro desempeño del sistema multilateral de comercio.
A manera de resumen y conclusiones:
1.- A nivel mundial se está redefiniendo un nuevo mapa geoeconómico y geopolítico. Se refuerzan posiciones de enfrentamiento que contrastan con un entorno de creciente interconexión global. Un rasgo destacado en la correlación de fuerzas que se está configurando es la creciente confrontación en las relaciones comerciales internacionales, reforzando así su dimensión geopolítica.
2.- Las presiones sobre la actividad de las cadenas de producción global están llevando a las empresas a cambiar el orden de prioridad entre mayor eficiencia y ganar en resiliencia, con alto impacto en la reconfiguración de las relaciones comerciales. Se observan señales de cambios en la estructura de producción global, basada en la fragmentación del proceso productivo, que apunta hacia una reconfiguración de los flujos del comercio de mercancías.
3.- El comercio internacional de bienes, profundamente debilitado por la pandemia de covid-19, en 2022 fue impactado por los efectos adversos del conflicto armado entre Ucrania y la Federación Rusa. No se percibe una mejora en cuanto al dinamismo del comercio internacional (ni de la producción) en el actual año 2023. Las mayores afectaciones se han concentrado en el subsector de los bienes primarios, especialmente en la producción de petróleo, gas, aluminio, cereales; y en la rama industrial, particularmente, la producción de insumos para la agricultura, como los fertilizantes.
4.- Aunque el grupo de los países en desarrollo es extremadamente heterogéneo (en términos de estructura productiva, patrones de inserción comercial externa y niveles de ingreso y desarrollo) varios de sus miembros tienen una alta dependencia de los bienes primarios y de industrias basadas en recursos naturales, por lo que se encuentran más expuestos a las fluctuaciones de los precios de las materias primas. La baja productividad, la alta fragilidad social, la débil institucionalidad y la alta vulnerabilidad ambiental, se refuerzan entre sí y limitan las capacidades de muchos de los países de esta agrupación para avanzar. De igual forma, no todos participan en igualdad de condiciones, ni de manera protagónica en el comercio internacional de servicios.
5.- En las políticas comerciales sobresale la posición del gobierno de los EUA, contraria al multilateralismo y más enfocada hacia negociaciones comerciales bilaterales que tributen a reforzar su debilitada hegemonía. El sesgo proteccionista es otro rasgo destacado en este ámbito, que se opone a los principios del sistema multilateral promovidos por la OMC. A su vez, el debilitamiento relativo de occidente, en particular de la hegemonía económica de los EUA, contrasta con el dinamismo económico y liderazgo de la zona Asia-Pacífico y la reconfiguración del espacio económico Euroasiático.
7.- La efectividad de la OMC como foro para las negociaciones multilaterales y el mecanismo para la solución de diferencias son dos pilares fundamentales que se han encuentran debilitados. Nuevos temas que atender se añaden a otros pendientes de solución en las negociaciones comerciales multilaterales. Las políticas comerciales como ejes de conflictos, los reacomodos en las cadenas globales valor, los desafíos por el cambio climático y el bloqueo al órgano de solución de diferencias, son algunos temas preocupantes que no fueron suficientemente tratados en la XII Ministerial.
8.- Varios aspectos del funcionamiento interno de la OMC demandan ajustes y esto se combina con la urgencia de adaptarse a los cambios que acontecen, en medio de fracturas en el plano geopolítico. Los resultados de la XII Conferencia Ministerial, aunque pueden ser alentadores desde el punto de vista de la necesidad de preservar el sistema multilateral de comercio; han tenido un alcance limitado en comparación con los desafíos y urgencias que enfrentan las relaciones comerciales internacionales. Sin lugar a dudas, esta es una problemática en extremo compleja, pero el G77+China no puede obviar la necesidad de adoptar posiciones mínimas consensuadas para avanzar en la necesaria reforma de la Organización Mundial del Comercio.
(Tomado de Revista Humanidad en Red, Nº 2 del 2023, 5/2/2024 https://humanidadenredrevista.wordpress.com/2024/02/05/revista-humanidad-en-red-no-2-2023-globalizacion-y-problemas-del-desarrollo/)
Notas:
- La Federación Rusa y Ucrania tienen una participación importante en el mercado mundial de productos agrícolas y fertilizantes. En 2021, las exportaciones de trigo de ambos países representaron alrededor del 30 % del mercado mundial de ese producto y el 78 % de las exportaciones mundiales de aceite de girasol. Aproximadamente 50 países dependen de la Federación Rusa y Ucrania para cubrir al menos el 30 % de sus importaciones de trigo. Por su parte, la Federación Rusa es el mayor exportador de fertilizantes nitrogenados y el tercer exportador de fertilizantes fosfatados del mundo (FAO, 2022).
- A pesar de avances en el desarrollo, inclusión y uso de las TICs por parte de empresas, de gobiernos y ciudadanos, hay barreras que se interponen entre la poblaciones más pobres y vulnerables, y los beneficios de la transformación digital, incluyendo barreras de acceso y de habilidades digitales; indisociables – estas últimas – de la brecha de acceso a educación de calidad.
- La heterogeneidad del G77+China se expresa en intereses bien diferenciados sobre los aspectos más polémicos de la agenda comercial; y ello se evidencia en la también muy heterogénea membresía de los países del G-77+China en las más disímiles coaliciones de interés y grupos de negociación que se han conformado al interior de la OMC y que se expresan también en otros foros multilaterales.
- Este encuentro ministerial, fue aplazado dos veces, y estuvo condicionado por la crítica situación de la economía internacional y, en particular, de las relaciones comerciales; con la incidencia de fenómenos extraeconómicos trascendentales, como la pandemia de covid-19 y el conflicto ruso-ucraniano.
- Al concluir la XII Ministerial, los miembros adoptaron el denominado “Paquete de Ginebra”, que contiene: un documento final; una Declaración Ministerial sobre la Respuesta de Emergencia a la Inseguridad Alimentaria; una Decisión Ministerial sobre la Exención de las Prohibiciones o Restricciones a la Exportación para las Compras de Alimentos Realizadas por el Programa Mundial de Alimentos; una Declaración Ministerial sobre la Respuesta de la OMC a la Pandemia de covid-19 y la Preparación para Futuras Pandemias; una Decisión Ministerial relativa al Acuerdo sobre los ADPIC; una Decisión relativa a la moratoria y el Programa de Trabajo sobre el Comercio Electrónico; y un Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca
Referencias
Banco de México (2022). Reporte sobre las Economías Regionales abril – junio, 15 de septiembre, en: https://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/reportes-sobre-las-economias-regionales/%7B5C5509A9-3586-1D23-C633-5E55962A13D8%7D.pdf
FAO (2022). Repercusiones del conflicto entre Ucrania y la Federación de Rusia en la seguridad alimentaria mundial y asuntos conexos en relación con el mandato de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, CL 170/6, en: https://www.fao.org/3/nj164es/nj164es.pdf
McKinsey Global Institute. (2020). Risk, resilience, and rebalancing in global value chains, august, en: https://www.mckinsey.com/~/media/McKinsey/Business%20Functions/Operations/Our%20Insights/Risk%20resilience%20and%20rebalancing%20in%20global%20value%20chains/Risk-resilience-and-rebalancing-in-global-value-chains-full-report-vH.pdf
OMC (2022a). Estadísticas y perspectivas comerciales: El crecimiento del comercio sufrirá una brusca desaceleración en 2023 debido a la difícil coyuntura que atraviesa la economía mundial, Comunicado de prensa, Press/909, 5 de octubre, en: https://www.wto.org/spanish/news_s/pres22_s/pr909_s.htm
OMC (2022b). Report on G20 trade measures (mid-may 2022 to mid-october 2022), 14 november, page 1/70, en: https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/report_trdev_nov22_e.pdf
OMC (2022c). Documento final de la CM12, Conferencia Ministerial, Duodécimo período de sesiones, Ginebra, 12-15 de junio, WT/MIN(22)/24, WT/L/1135, 22 de junio, en: https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=s:/WT/MIN22/24.pdf&Open=True
UNCTAD (2022). Vías para diversificar la economía de los países en desarrollo que dependen de los productos básicos, Nota de la Secretaría, TD/B/C.I/MEM.2/53, 20 de julio, en: https://unctad.org/system/files/official-document/cimem2d53_es.pdf
UNCTAD. (2022a). International trade in services 2021. Ginebra: UNCTAD.
UNCTAD. (2022b). International trade in services Q2 2022. UNCTAD/STAT/INF/2022/4, Ginebra
(*) Dr. Antonio F. Romero Gómez. Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI) UNIVERSIDAD DE LA HABANA
